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El nuevo modelo de seguridad en México: la estrategia del estado para transformar el Sistema de Seguridad Pública (I)

USECNETWORK International Magazine – febrero 2012.-

Artículo en pdf4 Actualidad

La seguridad pública es, en nuestros tiempos, uno de los temas prioritarios en la agenda del Estado mexicano y una de las principales preocupaciones de los ciudadanos. El proceso de transición democrática que hace unos años experimentó el país centró la atención y el debate públicos en la modernización de las instituciones políticas, pero se desatendió la apremiante necesidad de fortalecer las instituciones encargadas de la seguridad pública. Así, mientras la sociedad se transformaba, las corporaciones policíacas se rezagaban y permanecían estáticas, lo que apuntaba a la obsolescencia de su forma de operación.

Era necesario atender al resto impostergable de transformar el modelo bajo el cual las policías habían venido operando para prevenir y combatir los delitos. El deterioro de las primeras y la agudización de las causas que permitieron la proliferación de estos últimos constituyeron un problema que debía ser enfrentado desde una visión integral.

En este capítulo se hace una breve revisión de alguno de los factores que, en las últimas décadas, incidieron en la evolución delictiva y su complejidad creciente, lo que da cuenta de cómo el modelo de operación con el que funcionaban las corporaciones policíacas debía transformarse de manera estructural para responder con eficacia a un nuevo tipo de criminalidad.

Para ello, el capítulo se divide en dos secciones. En la primera se analizan a grandes rasgos las causas que dieron origen a la reforma policial, es decir, los nuevos desafíos que el modelo de policía debía atender y resolver. Se hace referencia también a cómo, debido a las tareas que vinieron realizando durante años, las instituciones de seguridad pública no desarrollaron las capacidades humanas, tecnológicas y operativas necesarias para cumplir sus funciones, situación que trajo como consecuencia la desconfianza ciudadana en las mismas y, por ende, la ruptura del vínculo sociedad-autoridad que es fundamental para que el Estado de derecho sea viable.

La segunda sección explica la visión estratégica bajo la que se diseñó y puso en marcha un Nuevo Modelo de Seguridad, basado en la investigación científica de los delitos y en la generación de inteligencia para prevenirlos y combatirlos. Se detalla también cómo dicho Modelo, que sienta las bases para el rediseño del sistema de seguridad pública del país, ha sido el punto de partida para la reingeniería dela Policía Federaly ofrece un referente para la transformación de las policías en el orden estatal. Los siguientes capítulos analizarán con mayor profundidad y por separado cada uno de estos ejes.

 

Causas que dieron origen a la transformación dela PolicíaFederal

En las últimas décadas la delincuencia fue adoptando nuevas modalidades a la vez que se hacía más compleja su operación. El entramado institucional que en su momento fue diseñado con el objeto de garantizar la seguridad pública en el país evidenció, con el paso del tiempo, carencias y limitaciones en la tarea de hacer frente a un a criminalidad en constante evolución.

En las décadas de los sesenta y setenta el país vivió una baja incidencia delictiva. En ese tiempo la mayoría de los delitos eran de bajo perfil. A nivel constitucional, en esos años, las poli-cías se dividían en, por un lado, poli-cías preventivas municipales encargadas de labores de vigilancia y, por otro, policías judiciales adscritas a las procuradurías locales y federal, encargadas de la investigación y el combate criminal bajo el mando del Ministerio Público. Las capacidades de investigación de las policías judiciales eran bastante rudimentarias. El tipo de delincuencia que existía permitía que la mayoría de los casos consignados para las procuradurías fuesen asuntos en flagrancia. En otras palabras, no había incentivos políticos ni un fenómeno criminal que obligara a desarrollar capacidades de investigación ni de inteligencia en las policías del país.

La estabilidad social y política de esos años hizo que pasara prácticamente inadvertido el nacimiento de organizaciones criminales en México. Ello sucedió, entre otros factores, con la proliferación del fenómeno del contrabando. El modelo económico conocido como el “desarrollo estabilizador” tenía como uno de sus ejes centrales el proteccionismo: había que industrializar al país y para ello había que aislar a las empresas mexicanas de sus competidores

en el extranjero. En consecuencia, no había importaciones de productos de uso común (juguetes, ropa, aparatos eléctricos, etc.), situación que alentó el surgimiento de un mercado negro. Mercancías provenientes del extranjero, principalmente de Estados Unidos de América, se introducían al país de forma ilegal, lo que ocasionó la creación de redes de corrupción y complicidad entre autoridades y contrabandistas. Estas redes funcionaron tanto en el ámbito de las aduanas como en el de policías preventivas y judiciales. Los ciudadanos, por su parte, no veían en el contrabando propiamente una actividad ilícita y, por tanto, comprar y vender fayuca fue una actividad socialmente aceptada.

Para los años ochenta las políticas proteccionistas perdieron vigencia, gradualmente el país empezó a abrir sus fronteras al comercio exterior y cada vez fue más sencillo adquirir, fuera del mercado negro, productos de importación. El contrabando dejó de ser así un negocio tan rentable. Las organizaciones criminales incrementaron su participación en actividades ilegales más redituables como el narcotráfico, alimentado por los niveles de consumo en los Estados Unidos de América. Al mismo tiempo que ello ocurría, las crisis económicas de los ochenta afectaron de forma negativa el comportamiento delictivo. En esos años el panorama cambió radicalmente para el ciudadano: el secuestro, el robo violento, el rodo de coches y otros delitos de carácter patrimonial se convirtieron en males que afectaban con mucha mayor fuerza a la población.

En la década de los noventa las nuevas tecnologías de la información fueron aprovechadas por los grupos criminales para ampliar sus capacidades de operación. Las bandas del crimen organizado dedicadas al narcotráfico, a la trata de personas o al tráfico de armas comenzaron a articularse con otras organizaciones para tener un alcance transnacional. Por su parte, las corporaciones policiales y las procuradurías no desarrollaron

las capacidades que se requerían para hacer frente a estos nuevos fenómenos delictivos.

En el ámbito federal estaba claro que para detectar y desarticular una organización criminal que contaba con una estructura jerárquica y vínculos de protección por parte de autoridades y de algunos sectores de la sociedad, se requería desarrollar verdaderas

capacidades de inteligencia policial. Ya no era posible seguir operando bajo el modelo de combate criminal en el que las policías judiciales podían detectar y detener a delincuentes principalmente en flagrancia. Por el contrario, ahora se requería un tipo de investigación criminal basada en el análisis y procesamiento de información para identificar las estructuras logísticas y financieras de las organizaciones criminales, sus vínculos con las autoridades, sus formas de operación y sus mecanismos de reclutamiento, entre otros aspectos. Sin embargo, las policías judiciales no habían desarrollado capacidades de investigación ni de inteligencia, y las policías preventivas solo sabían operar a partir de un modelo reactivo y, en algunos casos, de contención de disturbios. Dicho en otras palabras, no existía en México una policía capaz de hacer frente a un fenómeno delictivo que ya no podía combatirse solo a través de detenciones y consignaciones en flagrancia ni de meras estrategias de vigilancia y patrullaje.

Durante las décadas anteriores, la capacidad institucional del Estado para realizar labores de investigación e inteligencia se habían orientado a cuestiones de control social y político.La Dirección Federalde Seguridad (DFS),la Divisiónde Investigaciones parala Prevencióndela Delincuencia(DIPD) yla Dirección Generalde Investigaciones en Seguridad Nacional (DGISEN) son algunas de las dependencias que llevaron a cabo estas tareas de inteligencia e investigación política.

En 1989 se creó el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Este centro se concibió como un servicio de inteligencia civil que operaba bajo un esquema de recopilación y análisis de información. A mediados de la década de los noventa el Cisen puso sus capacidades de inteligencia al servicio de

estrategias y operativos en materia de seguridad pública. Gracias a ello desarticularon varias organizaciones criminales, sobre todo algunas de las bandas más peligrosas dedicadas al secuestro en aquellos tiempos. Sin embargo, el Cisen no fue diseñado para sustituir las labores de una policía de investigación, por lo que su participación no era suficiente para afrontar los desafíos que planteaba el incremento y la complejidad de la actividad delictiva del país.

En 1994 se reformóla Constituciónpara que las entidades federativas y el Gobierno Federal crearan las policías preventivas en los órdenes estatal y federal. En 1999 se creóla Policía FederalPreventiva (PFP), adscrita ala Secretariade Gobernación. En 2000 se creóla Secretaríade Seguridad Pública Federal (SSP) y con ellola PFPpasó al mando de esta dependencia. Por primera vez existía una institución creada ex profeso para diseñar e instrumentar las políticas de seguridad pública a nivel federal y articular estrategias de forma permanente en ese ámbito. Sin embargo,la PFPno logró consolidar sus procesos de reclutamiento y capacitación ni sustituir el modelo reactivo de operación por uno basado en la inteligencia que permitiera la desarticulación de redes criminales.

El problema de falta de capacidad institucional para enfrentar a las organizaciones criminales se agravó por la descentralización de atribuciones para este propósito y por la dificultad propia del sistema de competencias en esta materia entre los tres órdenes de gobierno. En1995, apartir de la aprobación dela Ley Generalque establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se intentó articular políticas nacionales sustentadas en la acción corresponsable entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno. Con esta ley, las instituciones federales, locales y municipales estaban obligadas, entre otras cosas, a generar y sistematizar la información que permitiera analizar el fenómeno delictivo desde una visión integral, así como articular acciones en torno a una estrategia común para hacerle frente.

Como parte de este esfuerzo, en 1998 se construyóla Red Nacionalde Telecomunicaciones de Seguridad Pública. Sin embargo, esta red no logró integrar un sistema de datos homogéneo a nivel

nacional, debido a que cada entidad federativa y el Gobierno Federal construyeron su infraestructura de telecomunicaciones de acuerdo a sus propias concepciones y necesidades. No había, por tanto, forma alguna de contar con una plataforma única de datos, ni tampoco se lograron uniformar protocolos y formatos de captura. Con ello, la capacidad para generar inteligencia criminal de todo el país quedó mermada de origen.

Por otro lado, el gran rezago que en términos de capital humano afectaba a las instituciones policiales era una realidad innegable. El nivel mínimo de estudios requerido para desempeñar esta función no atendía ni a una estructura jerárquica definida ni a los distintos perfiles de policía necesarios para dar solidez a las corporaciones policíacas. Asimismo, la infraestructura y el personal con que se contaba eran insuficientes para dotar de algún tipo de instrucción a todos los elementos policíacos: en 2007, según datos dela Auditoría Superiordela Federación(ASF), solo uno de cada cuatro elementos había recibido algún tipo de capacitación. Tampoco había procesos de control de confianza que certificaran la honestidad y la probidad de los elementos de las fuerzas del orden, ni se contaba con procesos homologados que garantizaran que el perfil de los elementos cumpliera con los requisitos necesarios para el tipo de labor que se les encomendaba.

Con un prestigio social devaluado, precaria capacitación policial, salarios poco dignos y prestaciones que no se correspondían con los riesgos y responsabilidades de la función, los cuerpos policíacos de México fueron un destino laboral para aquellas personas que no contaban con una mejor oportunidad. Sus integrantes, individuos con escasa preparación en muchos de los casos, nulas expectativas de crecimiento profesional y, en algunas ocasiones, con una probidad cuestionable, no constituían un frente verdadero contra una criminalidad creciente, a cuyos intereses incluso se sumaban y llegaban a servir.

El deterioro institucional también alcanzó al sistema penitenciario mexicano, al que no se le consideraba un eslabón fundamental de la seguridad pública. Históricamente, los recursos asignados para su operación fueron escasos y no se instrumentaron políticas que realmente contribuyeran a la reinserción social. No se contaba con la infraestructura adecuada para el debido tratamiento de los internos ni con personal de custodia debidamente capacitado para ello. Aunado a estos problemas operativos, en los últimos años se registraron graves problemas de sobrepoblación, en gran parte debido al abuso de la prisión preventiva. Los centros penitenciarios se convirtieron, en muchos casos, en lugares propicios para la generación de criminales más peligrosos al permitirse la reclusión de primodelincuentes junto a reincidentes.

Al inicio de la presente administración, la realidad de nuestro país en materia de seguridad pública estaba marcada por dos tendencias estrechamente relacionadas y que resultaba urgente revertir: por un lado, el creciente potencial destructivo de la delincuencia, especialmente de las organizaciones criminales y, por otro, el constante deterioro y la debilidad estructural de las instituciones del Estado para hacer frente a las nuevas formas de criminalidad. En lo que respecta al narcotráfico, en algunas partes del país el crimen organizado estaba extendiendo sus redes de complicidad con policías municipales y autoridades locales a través de soborno, la cooptación o la intimidación. Al mismo tiempo, las células de operación y las estructuras logísticas y financieras de estas organizaciones eran utilizadas para incursionar en otros delitos de alto impacto, como el secuestro, la extorsión, el robo con violencia, la trata de personas y el tráfico de armas.

Las organizaciones criminales habían comenzado a controlar, articular y administrar al hampa común. De esa manera, delitos del orden común, como el robo, comenzaban a tener conexión con el crimen organizado y a servir como soporte financiero a sus estructuras. Este fenómeno tiene su correspondencia con la forma en que los delincuentes fueron incursionando en modalidades del crimen más sofisticadas o que atentan ya no solo contra el patrimonio de las personas, sino contra su salud, su integridad o su vida. Lo anterior constituye la llamada “pirámide de la evolución delictiva”, lo que significa que los delincuentes comienzan a cometer delitos de bajo impacto, como robos a transeúntes, y van escalando a delitos como robos a casa-habitación y robos de valores, hasta llegar a la comisión de crímenes de alto impacto, como el secuestro.

Así, los elementos esenciales del crimen organizado son la creación de las estructuras logísticas necesarias para operar sus actividades ilícitas; la obtención del cobijo social, ya sea mediante la intimidación o la cooptación de personas y comunidades para inhibir la denuncia y para operar en la impunidad; la protección institucional, a través de la corrupción de autoridades; y el control de mercados, es decir, el dominio territorial para articular y administrar a la delincuencia local, así como para la “venta de protección” a ciudadanos.

En suma, no había forma de enfrentar este complejo fenómeno criminal sin una estrategia policial que abandonara el modelo típicamente reactivo de detenciones en flagrancia y que comenzará a planear y a operar sobre la base de un modelo de inteligencia e investigación criminal. ello requirió diseñar y poner en marcha una estrategia nacional para transformar las instituciones de seguridad pública, comenzando por la construcción, de principio a fin, de una auténtica Policía Federal.

 

Ejes que sustentan al Nuevo Modelo de Seguridad de México

El diagnóstico era claro: en México no existían las instituciones policiales que se requerían para hacer frente a un fenómeno delictivo tan complejo como el antes descrito. Por ello, a fin de construir estas capacidades institucionales fue necesario diseñar e instrumentar un Nuevo Modelo de Seguridad.

Este Modelo comprende, entre otros elementos clave para la seguridad púbica, la homologación de procedimientos y estructuras institucionales; la implantación de un sistema operativo que incluye el combate y la prevención del delito mediante la participación ciudadana; la profesionalización de los miembros de las corporaciones policíacas, y la modernización de los sistemas de operación y vigilancia en los centros penitenciarios de todo el país. Dichos elementos son precisamente los que motivaron el proceso de transformación institucional del que se da cuenta a lo largo de este libro. En este sentido, se requirió impulsar una agenda de reformas legales que diera sustento al Nuevo Modelo de Seguridad, para que fuera capaz de atender temas fundamentales como:

- Terminar con la división de políticas preventivas y de combate criminal con la que se organizaban las corporaciones policiales.

- Dar a las policías preventivas facultades de investigación, ya fuera para colaborar con el Ministerio Público en el combate de los delitos o para diseñar estrategias de prevención de los mismos.

- Transitar del modelo reactivo de policía a uno basado en la inteligencia.

- Generar de forma homogénea los insumos clave de información criminal que requerirán los procesos de inteligencia policial.

- Establecer un sistema de desarrollo policial que fuera punto de referencia para el resto de las corporaciones policiales del país.

- Modificar el marco normativo para reorganizar el sistema penitenciario con la ampliación de la infraestructura y el control efectivo de los penales.

Mediante el nuevo diseño institucional se sentaron las bases para que las policías operaran según el ciclo básico de inteligencia, que se puede sintetizar en las siguientes cuatro fases:

I. Planeación: el diseño de estrategias policiales –ya sean para prevenir o combatir los delitos—se hace a partir de la jerarquización y definición de objetivos, del análisis de capacidades tanto técnicas como de operación y del despliegue policial.

II. Recopilación: el insumo primario para la generación de inteligencia es la información relacionada con la seguridad pública. Para ello, en esta etapa se contemplan diversos mecanismos de captación de la misma, que incluye desde los partes policiales, fuentes abiertas y denuncias ciudadanas, hasta la información sustantiva generada por áreas especializadas de investigación policial.

III. Análisis: en esta etapa se procesa toda la información primaria, seleccionando los datos relevantes y dando valor agregado a los mismos a través de la construcción de redes técnicas, redes de vínculos, mapas geodelictivos y fichas criminales de personas y organizaciones.

IV. Explotación: mediantes el análisis de información se producen insumos de inteligencia que son aprovechados en la etapa de explotación a través de la realización de operativos para aseguramientos, detención de delincuentes, desarticulación de células o redes criminales, así como otras tareas necesarias para garantizar la seguridad y el orden públicos.

La adopción de este ciclo de inteligencia como paradigma de operación policial permitiría, por ejemplo, diseñar estrategias para la desarticulación de una red criminal: se comenzaría con la recopilación de información sustantiva sobre hechos y circunstancias (modo, tiempo y lugar), sujetos (nombre, domicilio, edad y otros datos generales) y modus operandi (información específica sobre la forma en que opera dicho grupo delictivo).

La información recabada sería el insumo básico con el que se elaborarían fichas de probables delincuentes; redes de vínculos a partir de los datos de las personas sujetas a investigación o de las víctimas; y mapas geodelictivos para analizar las variables espacio-temporales de los hechos relacionados con un delito o serie de delitos.

La etapa de explotación se materializaría con la instrumentalización de acciones y operativos para la detención de criminales y para la desarticulación de la redes logísticas, operativas y financieras de la organización delictiva de la que formarán parte.

Estos operativos permitirían, a su vez, generar nuevas líneas de investigación sobre hechos delictivos relacionados con esa organización. Por ello, como se observa en la siguiente figura, con cada ciclo de inteligencia se potencian las capacidades institucionales al contar con información cada vez de más calidad para el combate al crimen, lo que transforma al ciclo en una espiral que, en la medida en que se desarrolla, genera mayor conocimiento.

En el ámbito federal, y para consolidar una corporación policíaca que operara a partir de dicho ciclo de inteligencia, la estrategia debía contemplar dos grandes rubros: i) el desarrollo de capacidades tecnológicas y la construcción de la infraestructura necesaria, y ii) el desarrollo de capacidades humanas. Ambos rubros están estrechamente vinculados: no puede hacer una policía profesional sin que tenga tanto los insumos y los recursos materiales necesarios, como los elementos con los incentivos y la capacitación indispensables para llevar a cabo sus funciones con un alto grado de eficacia y profesionalidad.

En este sentido, los ejes rectores en los que se sostiene el Nuevo Modelo de Seguridad, y que se describen a lo largo de esta serie de artículos, buscan un equilibrio e interrelación entre recursos tecnológicos y operativos y capacidades humanas. El primero de estos ejes rectores consiste en la creación de una red de interconexión de telecomunicaciones y un conjunto de bases de datos a nivel nacional que se concentran en un sistema denominado Plataforma México. Dado que el ciclo de inteligencia policial tiene como insumo central la información, lo primero que se necesitaba construir erra la plataforma tecnológica que permitiera el suministro, el intercambio, la consulta, el análisis y la actualización de la información de orden criminal de y entre las 32 entidades federativas. Además, hubo que desarrollar protocolos y formatos de información homologados que permitieran integrar información y generar inteligencia sobre el fenómeno delictivo. Más adelante se analizará de forma detallada qué es y qué tipo de información permite consultar Plataforma México.

Ahora bien, como se ha señalado con anterioridad, de poco serviría tener las bases de datos y la tecnología necesarias para su consulta si no se contara con capital humano capacitado para utilizar y dar valor agregado a esa información. En este sentido, la restructuración dela Policía Federalrequirió diseñar el Servicio Profesional de Carrera Policial, cuyo eje radica en ele desarrollo de las destrezas y capacidades de distintos perfiles de policía requeridos para operar bajo el ciclo de inteligencia. Por primera vez se puso en marcha un sistema meritocrático de ingreso, permanencia y movilidad dentro de la institución, con criterios de capacitación, operación y desempeño para cada uno de los niveles jerárquicos de la corporación, así como con evaluaciones de control de confianza para el ingreso, la permanencia y los ascensos de sus integrantes. Posteriormente, se describirá de forma precisa todos estos procesos que integran lo que se ha denominado el Sistema Integral de Desarrollo Policial (Sidepol).

Asimismo, se llevó a cabo una reingeniería orgánico-funcional en la corporación, lo que dio origen a la nueva Policía Federal. Mediante esta restructuración se incrementaron sustancialmente las capacidades operativas dela Policía Federalpara enfrentar a la delincuencia organizada y otras formas de criminalidad en su ámbito de competencia, así como para asegurar una mejor coordinación con las otras corporaciones policiales y demás instituciones de seguridad pública. Todo ello implicó, entre otros proyectos, incrementar el estado de fuerza, crear nuevas divisiones especializadas que funcionaran de acuerdo al ciclo de inteligencia, así como modernizar su infraestructura y equipamiento.

Por otra parte, la visión integral con la que opera el Nuevo Modelo de Seguridad incluye como un asunto prioritario el fortalecimiento del sistema penitenciario mexicano. En este sentido, la infraestructura penitenciaria federal se ha fortalecido mediante acciones sin precedentes en la historia del país, centradas en el desarrollo de infraestructura y en atender el rezago que por años ha mermado la capacidad y el adecuado funcionamiento del Sistema Penitenciario Federal.

Asismismo, resultaba indispensable que el Estado contará con una institución profesional que, entre otras tareas, salvaguardará las instalaciones estratégicas del país y las sedes donde operan instituciones gubernamentales, para lo que fue creado el Servicio de Protección Federal (SPF). Además, fue necesario fortalecer las políticas de supervisión de las empresas de seguridad privada, habida cuenta de que la función que realizan tienen también un impacto directo en la seguridad de los ciudadanos y en la prevención de los delitos.

El proceso de consolidación de una reforma policial es largo y complejo. Sin embargo, los cimientos están puestos. Corresponde a los ciudadanos conocerlos y evaluarlos. Corresponde a las autoridades garantizar que este proceso de reforma policial, sustentado en un consenso nacional sobre la urgencia de fortalecer las instituciones de seguridad pública para combatir a la delincuencia, tenga la continuidad indispensable para consolidarse. De todo ello depende la posibilidad de contar con una policía profesional que pueda dotar de los asideros de legitimidad y autoridad que el Estado Mexicano requiere para enfrentar a la criminalidad y proveer seguridad pública a los ciudadanos.

 

El diseño de un nuevo marco legal en materia de seguridad pública

El marco legal que se encontraba vigente hasta antes de la reforma constitucional de 2008 ya no respondía a la realidad del país e impedía iniciar el proceso de transformación y modernización de las instituciones policiales. Con una visión integral y gracias al consenso de los distintos partidos políticos representados en el Congreso dela Unióny en las legislaturas locales, el 18 de junio de 2008 se aprobó el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones dela Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos”, que modifica la forma en que tradicionalmente se había concebido la función del Estado en materia de seguridad pública.

Como consecuencia se adecuaron diversos ordenamientos legales, entre los que destacan la publicación dela Ley Generaldel Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP) en enero de 2009,la Leydela Policía Federal(LPF) en junio de 2009 y la llamada “miscelánea penal” del 23 de enero del mismo año, la cual se instrumentó mediante diversas reformas y adiciones al Código Federal de Procedimientos Penales, ala Ley Federalcontrala Delincuencia Organizada, ala Leyque Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, al Código Penal Federal y ala Ley Orgánicadela Procuraduría Generaldela República.

Enla LGSNSPse establecen los principios para la consolidación de un nuevo sistema articulado en una estrategia nacional de combate a la delincuencia. Por su parte, con la publicación dela LPFse transformó ala Policía FederalPreventiva (PFP) enla Policía Federal, corporación que asumió las funciones para la prevención y el combate de los delitos que por disposición constitucional son del fuero federal.

Estos cambios han redefinido el marco normativo de la seguridad pública como una función a cargo de los tres órdenes de gobierno y que comprende la prevención, la investigación y el combate de los delitos, la sanción de las infracciones administrativas y la reinserción social de los internos. El texto anterior dela Constituciónno incluía ninguno de estos componentes.

Los temas medulares que en materia de seguridad pública se abordaron en la reforma al texto constitucional se pueden agrupar en los puntos siguientes:

I. Se doró al Estado de los instrumentos necesarios para enfrentar de manera eficaz la criminalidad. En especial, se otorgaron nuevas atribuciones a las policías para la investigación de los delitos (art. 21 constitucional).

II. Se sentaron las bases para impulsar la transformación de las instituciones de seguridad pública a fin de que estas sean  de carácter civil, disciplinado y profesional, y de que su actuación se rija por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalidad, honradez y respecto a los derechos humanos (art. 21 constitucional).

III. Se rediseñaron y fortalecieron las bases de coordinación de las instituciones de seguridad pública (art. 21 constitucional).

IV. Se establecieron los principios para que el sistema penitenciario mexicano transite hacia un modelo efectivo de reinserción social (art. 18 constitucional).

A continuación se explican algunas de las principales innovaciones del marco normativo federal: en primer lugar, se analizan las nuevas atribuciones normativas que en materia de investigación tienela Policía Federal; en segundo lugar, se hace una breve explicación sobre el fortalecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) como la instancia encargada de garantizar el efectivo cumplimiento de los mecanismos de coordinación de los tres órdenes de gobierno.

 

La facultad investigadora de las policías

El texto constitucional, como se ha señalado, establecía una estricta separación entre policías preventivas y policías judiciales o de investigación. A las primeras les correspondía, de manera exclusiva, la implementación de políticas de prevención del delito, mientras que a las segundas les concernía la investigación en el combate de los delitos. Esta situación generó fundamentalmente dos problemas: por una parte, una disociación y falta de comunicación entre las distintas policías y, por otra, una pérdida de información relevante para elaborar estrategias de investigación y diseñar políticas preventivas.

De acuerdo a este diseño constitucional, las corporaciones policiales distintas de las ministeriales quedaban fuera de un proceso esencial para la prevención y el combate eficaz de los delitos, que consistía en recabar datos, reunir evidencias y explotar líneas de investigación.

Ahora, como consecuencia de la reforma legal en materia de seguridad pública, las policías están dotadas de autonomía técnica y funcional para investigar los delitos mediante métodos científicos, técnicos y modernos que les permita allegar evidencias y reunir información sobre grupos e individuos, sus motivaciones, recursos y conexiones, con el propósito de prevenir ilícitos. En este contexto,la Policía Federalpuede realizar investigaciones en dos sentidos: en el primero, para prevenir la comisión de hechos delictivos y, en el segundo, para esclarecer los delitos que han sido denunciados, bajo la conducción del Ministerio Público dela Federación.

Estas funciones han implicado un cambio de fondo respecto de las actividades que correspondían a la extinta PFP.

Ahora, la prevención del delito ya no solo se refiere a la vigilancia policial de los espacios públicos, sino que incluye “el conjunto sistematizado de acciones y procedimientos encaminados a la planeación, obtención, procesamiento y aprovechamiento de la información, con el propósito sito exclusivo de evitar la comisión de delitos” (art. 5 dela LPF). Para ello, esta corporación puede realizar, entre otras actividades, las siguientes:

I. Respecto a las investigaciones para esclarecer los hechos delictivos,la Policía Federalpuede fijar, señalar, levantar, embalar y entregar evidencias sobre los delitos al Ministerio Público en términos de las disposiciones aplicables. De esta manera, además de preservar el lugar de los hechos y la integridad de los indicios, huellas o vestigios, así como los instrumentos, objetos o productos del delito,la Policía Federalreúne la información que pueda ser útil al Ministerio Público para el ejercicio de sus funciones (art. 8 dela LPF).

II. El Comisionado General dela Policía Federalestá facultado para autorizar –previo acuerdo con el Secretario de Seguridad Pública—la realización de operaciones encubiertas e infiltración (art.8, fracción VII dela LPF) con la finalidad de obtener cualquier tipo de datos que permitan evitar o advertir la comisión de actos ilícitos.

III. Asimismo, el Comisionado puede solicitar a la autoridad judicial la intervención de comunicaciones, siempre y cuando se constate la existencia de indicios suficientes que acrediten la planeación de los delitos señalados en el artículo 51 dela LPF, como, por ejemplo: delitos contra la salud, corrupción de menores, pornografía y lenocinio, asalto en carreteras o caminos, homicidios relacionados con la delincuencia organizada, secuestro o robo de vehículos.

IV.La Policía Federaltambién tiene atribuciones para solicitar, previa autorización del juez, la información que tengan las comercializadoras de servicios de telecomunicaciones y de sistemas de comunicación vía satélite. Además, les puede requerir la ubicación de equipos de comunicación móvil (art. 8, fracción XXVIII dela LPF).

V. Entre otras prerrogativas, esta corporación también puede recabar información en lugares públicos mediante la utilización de los medios e instrumentos que resulten necesarios para la generación de inteligencia preventiva, respetando en todo momento el derecho a la vida privada de los ciudadanos (art. 8, fracción VI dela LPF).

Las bases del Sistema Nacional de Seguridad Pública

En 1995 se creó el SNSP, instancia que tenía por objeto establecer las sinergias necesarias entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno para lograr una efectiva coordinación en el combate a la delincuencia. Para dar cumplimiento a sus atribuciones, el SNSP contaba con un órgano técnico operativo denominado Secretariado Ejecutivo, mismo que dependía en ese entonces dela Secretaríade Gobernación y que posteriormente, en 2001, quedaría adscrito ala Secretaríade Seguridad Pública, con el propósito de articular, con una perspectiva técnica, loes esfuerzos del Gobierno Federal y las autoridades de los órdenes estatal y municipal en la prevención y el combate al delito.

Sin embargo, el SNSP funcionó más como un mecanismo de distribución de recursos presupuestales para la seguridad pública, y muy limitadamente como instancia de coordinación efectiva. Tampoco se logró impulsar, desde esta instancia, la adopción de esquemas adecuados para la profesionalización, la evaluación de control de confianza y la dignificación de la función policial. En otras palabras, independientemente de lo que establecía el marco legal, se continuó combatiendo a la delincuencia sin una coordinación efectiva y con corporaciones policiales en constante deterioro.

Por ello, las bases del SNSP fueron objeto de una profunda transformación mediante la reforma constitucional de 2008. En este sentido, el artículo 21 del texto constitucional establece que el SNSP está sujeto a las siguientes bases mínimas:

I. La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y el desarrollo de estas acciones será competencia de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

II. El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema.

III. La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

IV. La participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito y de las instituciones de seguridad pública.

V. Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.

Con fundamento en lo anterior,la LGSNSPtiene como objeto regular la integración, la organización y el funcionamiento del Sistema, así como establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios. El SNSP, según el artículo 10 dela LGSNSP, se integra por diversas instancias que permiten la coordinación de acciones de los tres órdenes de gobierno, siendo la máxima autoridad el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que preside el titular del Ejecutivo Federal.

Mediante los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, el SNSP se constituye en la instancia encargada de garantizar que en los distintos órdenes de gobierno se lleven a cabo políticas y acciones para la transformación y el fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública que lo integran. En este sentido, para garantizar la adecuada administración de estos recursos, el pleno del Consejo Nacional de Seguridad Pública puede resolver la cancelación o suspensión de los mismos a las entidades federativas o a los municipios que incurran en cualquier incumplimiento de las obligaciones establecidas enla Ley, tales como: la falta de suministro, intercambio y sistematización de la información de seguridad pública; el destino de los recursos aportados a fines distintos a los que establecen las disposiciones jurídicas aplicables; la no aplicación de los procedimientos y mecanismos para la certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública; y el establecimiento de un modelo policial básico distinto al determinado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública (art. 144 dela LGSNSP).

Los referidos fondos están sujetos en su programación, presupuestación y aportación, y en su ejercicio, control, evaluación y fiscalización ala Leyde Coordinación Fiscal y a las disposiciones de la propia LGSNSP. Para efectos de transparencia y supervisión, el Secretario Ejecutivo del SNSP está facultado para solicitar informes o practicar visitas que le permitan verificar tanto el ejercicio legal y oportuno de los recursos como el avance en el cumplimiento de los programas o proyectos financiados con los mismos.

Asimismo, en  2008, el Secretariado Ejecutivo del SNSP fue objeto de una reestructura para fortalecerlo como instancia coordinadora de las instituciones de seguridad pública del país. Mediante la reforma al reglamento de dicho Secretariado, publicada en ese año, se buscó fortalecer su ámbito de atribuciones, entre las que destacan las siguientes:

I. Proponer las políticas, lineamientos, acciones, mecanismos e instrumentos que fortalezcan la coordinación en materia de seguridad pública, y coadyuvar en su instrumentalización.

II. Apoyar en la formulación y modificación de programas de formación básica, de especialización, de promoción y de actualización en las modalidades preventivas, judicial, ministerial, pericial y de custodia.

III. Auxiliar en el seguimiento y evaluación de los convenios que por acuerdo del Consejo se suscriban con las Entidades Federativas en materia de seguridad pública, así como de la operación de los fideicomisos que se constituyan en esa misma materia.

IV. Coadyuvar en el diseño, desarrollo, instrumentación y administración del Sistema Nacional de Información sobre Seguridad Pública.

V. Realizar el análisis de proyectos de reformas a leyes y reglamentos que en materia de seguridad pública sean presentados al Consejo.

VI. Administrar y regular el Registro Público Vehicular.

El objetivo de esta reestructura fue dotar de mayores capacidades operativas al Secretariado Ejecutivo, instancia de naturaleza técnica diseñada para articular y potenciar las capacidades del Estado en el combate a la inseguridad. En octubre de 2009, se determinó que el Secretariado Ejecutivo quedaría adscrito ala Secretaríade Gobernación, sustituyendo la conducción técnica-operativa de los esfuerzos nacionales en materia de seguridad pública por una de naturaleza política, con las consecuencias que ello conlleva.

Conclusiones

La lucha contra la delincuencia requiere la conformación de un andamiaje legal en materia de seguridad pública eficaz, que sea sustento de una política integral en la materia y que contribuya al fortalecimiento, la modernización y la articulación de las instituciones que integran el SNSP. No obstante las asignaturas pendientes en este rubro, hoy México cuenta con leyes que sientan las bases para la conformación de instituciones policiales de carácter civil, con facultades de investigación para la prevención y el combate de los delitos.

Concretamente, se ha fortalecido el marco jurídico para transformar a la Policía Federal en una corporación profesional y moderna, con nuevas y mejores capacidades operativas, humanas y tecnológicas para hacer frente a la delincuencia. Estos avances son los que convierten ala Policía Federal en el referente nacional en materia de reforma policial.

Genaro García Luna

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